AFINCA • 9 de agosto de 2013
O Grupo de Trabalho (GT) que estudou um novo modelo de gestão para o INCA entendeu que os modelos de “empresa pública” e “fundação estatal” como os mais adequados para o Instituto. Relatório com as conclusões foi encaminhado à Secretaria Executiva do Ministério da Saúde.
A decisão técnica e política de qual modelo optar – ou até se tudo permanece como está – cabe, prioritariamente, ao Ministério da Saúde (MS). 
Segundo o relatório, com uma mudança do modelo de gestão, o INCA manteria suas atribuições públicas e atenderia exclusivamente por meio do SUS, mas com “autonomia administrativa”.
A última reunião do GT foi realizada no dia 4 de junho, quando foi exposto que, caso o modelo “fundação estatal” venha a ser escolhido, sua execução levaria mais tempo, pois a criação desse modelo depende de aprovação de lei federal.
Mas, o curioso é que a “empresa pública” também precisa do mesmo tipo de autorização. Então por que há uma forte a tendência do MS pelo modelo de empresa pública (ainda que nenhuma outra hipótese possa ser descartada, por isso ênfase no termo “tendência”)?
Mas, afinal, o que é uma “empresa pública”? 
Para entendermos melhor, o primeiro passo é recorrer a Constituição Federal de 1988, que informa em seu artigo 37:
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
Mais à frente, o artigo 173 esclarece:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º – A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.
Ou seja, há muito espaço de manobra para embates e interesses diversos quando da formulação da Lei. Nesse ponto, pode-se aprofundar a discussão como auxílio da compilação feito no livro Proposta de taxonomias para órgãos e entidades da Administração pública federal e outros entes de colaboração, que integra a série de publicações intitulada “Inovação na Gestão Pública”, resultado cooperação técnica entre a Secretaria de Gestão Pública (Segep), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), e a Agência Espanhola de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (Aecid).
A publicação esclarece que as empresas públicas encontram-se normatizadas no Decreto-Lei nº 200/1967, em seu artigo 5º, inciso II. “Empresa pública” é a pessoa jurídica de capital público, instituída pelo Poder Público, com a finalidade prevista em lei. A finalidade pode ser de atividade econômica ou de prestação de serviços públicos. Essa empresa tem o Estado como explorador de um nicho de mercado específico para, teoricamente, possibilitar o desenvolvimento de políticas públicas. Sua criação e extinção depende de autorização especifica.
Quanto à organização, podem ser sociedade comercial ou civil, sendo organizada e controlada pelo Poder Público. A administração das empresas públicas federais no Brasil é feita por dirigentes nomeados pelo presidente da República. A partir da Emenda Constitucional n.º 19/1998, contemplou-se como princípio basilar à atuação da empresa pública, a eficiência, cujo objetivo é mais credibilidade e celeridade de seus atos.
Embora tal pessoa jurídica seja pertencente à administração pública, houve, a princípio, divergência quanto à obrigatoriedade da licitação, uma vez que o art. 171, §1°, da CR/88 preconiza um regime privado. Contudo, o entendimento prevalente é no sentido de obediência ao art.1º da Lei nº 8666/1993, que a estabelece como destinatária.
Diz o parágrafo único do art. 1º da Lei nº 8666/1993, a Lei das Licitações:
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
De acordo com o livro Propostas de taxonomia, há dois tipos de empresas públicas – Dependentes e Não Dependentes:
Empresas Públicas Dependentes – são aquelas sustentadas por recursos repassados diretamente do erário – não possuindo, então, autonomia orçamentária. O conceito de empresa estatal dependente foi introduzido no mundo jurídico pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), assim disposto:
Art. 2º Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
[…]
III – empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador, recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.
[…]
Empresas Públicas não Dependentes – as empresas públicas não dependentes são aquelas que possuem autonomia financeira em relação ao Estado e a qualquer ente federativo. Elas próprias, por meio da atividade que exercem, estão incumbidas de gerar receita para todos seus gastos. Ou seja, por exclusão, são as que não recebem
recursos para custeio e pessoal. Dadas tais características, essas empresas detêm maior autonomia em relação ao Poder Executivo, em relação à gestão de seus meios.
Imunidade tributária?
Muito se discute sobre a extensão da imunidade tributária às empresas públicas ou sociedades de economia mista prestadoras de serviço eminentemente público, a exemplo das decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) que agraciaram a Empresa de Correios e Telégrafos (ECT) e a Infraero.
Dentre os processos em tramitação no STF que versam sobre a matéria, há o RE 580264/RS, interposto pelo Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A., sociedade de economia mista prestadora de serviços de saúde. Apesar de o mérito recursal ainda não ter sido analisado, já houve decisão do STF entendendo ser admissível o recurso extraordinário.
Esse entendimento não é novo. A Lei nº 5.064, de 2 de setembro de 1970 conferiu ao Hospital das Clínicas de Porto Alegre, empresa pública prestadora de serviços públicos, a prerrogativa da isenção de tributos federais e caracterizou seus bens como públicos.
Outro processo semelhante é o RE 481525, interposto pelo Hospital das Clínicas de Porto Alegre, que busca o não pagamento de contribuições previdenciárias. Esse recurso ainda não foi julgado. Mas existe parecer da Procuradoria-Geral da República por seu não provimento.
